Konwencja Rady Europy w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej jako nowy instrument w polityce prewencyjnej

Hanna Kłębicka

Niebieska Linia nr 6 / 2011

Uchwalenie Konwencji Rady Europy w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej stanowi istotny i niezbędny krok w polityce zapobiegania przemocy wobec kobiet. Regulacja prawna na szczeblu europejskim będzie miała duże znaczenie dla ujednolicania przepisów i praktyki w tej dziedzinie. Przewiduje dobrze zorganizowany system monitorowania wprowadzonych obowiązków, co pozwala mieć nadzieję, że po wejściu w życie będzie odgrywać znaczącą rolę dla poprawy sytuacji kobiet doznających i zagrożonych przemocą. 

Geneza i wejście w życie konwencji

Przemoc wobec kobiet stanowi poważny problem, z którym europejskie państwa zmagają się od dawna, z lepszym lub gorszym skutkiem. W ostatnich latach pojawiła się idea, aby ujednolicić pod względem prawnym kwestie przeciwdziałania i zapobiegania temu zjawisku. Problem przeciwdziałania przemocy wobec kobiet był podejmowany na forum europejskim przez państwa członkowskie, które przewodniczyły Radzie Unii Europejskiej. Państwa, obejmujące prezydencję w okresie od stycznia 2010 r. do czerwca 2011 r., tj. Hiszpania, Belgia i Węgry, przyjęły zwalczanie przemocy wobec kobiet jako priorytet programu. Podczas prezydencji belgijskiej w roku 2010 odbyły się dwa ważne spotkania dotyczące przeciwdziałania przemocy wobec kobiet, a mianowicie: Szczyt Kobiet u Władzy oraz Międzynarodowa Konferencja Ekspertów1.

W okresie hiszpańskiej prezydencji Rady UE zaproponowano wprowadzenie konkretnych instrumentów odnoszących się do problemu męskiej przemocy wobec kobiet, takich jak: Obserwatorium Europejskie, europejski zakaz zbliżania się sprawcy do ofiary przemocy, europejski telefon SOS dla ofiar przemocy2 . Podczas swojej prezydencji, także Węgry przyjęły za jeden ze swoich społecznych priorytetów przeciwdziałanie przemocy domowej.

Przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej od 1 lipca 2011 r. przejęła Polska. Uzyskała ona wytyczne od Europejskiego Lobby Kobiet w zakresie niezbędnych postulatów dotyczących przemocy do uwzględnienia w swoim programie3. Rekomendację wydała również organizacja Amnesty International4. Jednak jak wynika z programu prezydencji Polski, ta tematyka nie została w nim uwzględniona5.

Początków prac nad europejską konwencją dotyczącą zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet można upatrywać w Szczycie Szefów Państw i Rządów 46 państw członkowskich Rady Europy, który odbył się 16-17 maja 2005 r. w Warszawie. Przyjęto na nim deklarację, w której m.in. zwrócono uwagę na potrzebę przeciwdziałania przemocy wobec kobiet, w tym przemocy wewnątrzrodzinnej, na szczeblu ogólnoeuropejskim6. W celu przygotowania odpowiedniej konwencji powołano Komitet ad hoc CAVAHIO. Komitet spotykał się 9 razy, a wynikiem jego prac był projekt Konwencji Rady Europy w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Konwencja została przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy w Istambule w maju 2011 r.

Do 16 września 2011 r. została ona podpisana przez 16 państw. Austria, Finlandia, Francja, Grecja, Niemcy, Islandia, Luksemburg, Czarnogóra, Portugalia, Słowacja, Hiszpania, Szwecja i Turcja podpisały tę konwencję w dniu jej przyjęcia przez Komitet Ministrów, tj. 11 maja 2011 r. Natomiast 7 lipca 2011 r. podpisała ją Norwegia, a w następnym dniu Macedonia. Słowenia podpisała konwencję 8 września 2011 r.

Zgodnie z art. 75 pkt 3 Konwencji Rady Europy w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (dalej także: konwencji) wejdzie ona w życie pod warunkiem jej ratyfikacji przez 10 sygnatariuszy, w tym co najmniej osiem państw członkowskich Rady Europy. Dokładny termin wejścia w życie został określony jako pierwszy dzień miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia ratyfikowania przez wymienione 10 państw. Do września 2011 r. żadne z państw, które podpisały konwencję, nie ratyfikowało jej.           

Ponadto na mocy art. 77 pkt 1 każde państwo lub Unia Europejska ma prawo w chwili ratyfikowania określić terytorium lub terytoria, do których konwencja będzie miała zastosowanie. Podkreślenia wymaga fakt, że Unia Europejska również może zostać stroną konwencji. Będzie to możliwe po jej przystąpieniu do Konwencji Rady Europy o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności7.

Skala problemu

Monika Ksieniewicz wymienia dane pochodzące z różnych instytucji i organizacji, które wskazują na ogromną skalę problemu przemocy wobec kobiet8. Z danych Rady Europy wynika, że 45% kobiet cierpi z powodu jakiegoś rodzaju przemocy, której doznała przynajmniej raz w życiu, a 1 na 5 kobiet jest ofiarą przemocy. Rada Europy podaje również, iż 12-15% kobiet po 16 r.ż. doznało przemocy ze strony partnera. Komisja Europejska na podstawie badań Barometru stwierdza, że 1/4 kobiet zna kobietę, która jest ofiarą przemocy w rodzinie, zaś 1/5 kobiet zna sprawcę przemocy w rodzinie. Badania przeprowadzane przez Organizację Narodów Zjednoczonych pokazują, że 1 na 3 kobiety doznaje przemocy ze strony partnera życiowego w trakcie swojego życia. ONZ informuje ponadto, iż połowa zamordowanych kobiet jest zginęła z rąk swoich byłych lub obecnych mężów.

Jedną z form przemocy fizycznej wobec kobiet jest okaleczanie żeńskich narządów płciowych. Światowa Organizacja Zdrowia podaje, że 130 milionów dziewczynek i kobiet stało się ofiarą takiego przestępstwa. Zaś w skali europejskiej, według danych Amnesty International, 180 tysięcy dziewczynek i kobiet rocznie poddawanych jest okaleczaniu narządów płciowych. Organizacja ta informuje również, że około 500 tysięcy dziewczynek i kobiet jest zagrożonych tego rodzaju okaleczaniem.

Zdaniem Viviane Reding - wiceprzewodniczącej Komisji Europejskiej - ważnym zagadnieniem są koszty przemocy wobec kobiet ponoszone przez europejskie społeczeństwo. Z badań prowadzonych w ramach programu Daphne wynika, że przemoc w rodzinie kosztuje państwa członkowskie UE 16 mld euro rocznie. Jak pisze M. Ksieniewicz: Badania te sugerują również, że każde dodatkowe euro wydane na zapobieganie przemocy wobec kobiet dałoby oszczędności rzędu 87 euro na łączne koszty przemocy w rodzinie9. Dlatego niezmiernie istotne jest prowadzenie polityki przeciwdziałania przemocy. Przemawia za tym zarówno skala występującego problemu, jak i ogromne koszty społeczne.

Cele i zakres konwencji

Konwencja Rady Europy w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej liczy 81 artykułów, składa się z 11 części traktujących o tematyce przemocy wobec kobiet i definiuje szereg obowiązków, które państwa strony są zobligowane wprowadzić w życie, aby zapewnić jak najlepszą ochronę kobiet przed przemocą.

Zgodnie z art. 1 konwencji jej celami są: ochrona kobiet przed wszystkimi formami przemocy oraz zapobieganie, ściganie i eliminacja przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Konwencja zakłada również przyczynianie się do eliminacji wszelkich form dyskryminacji kobiet i szerzenie równości materialnej kobiet i mężczyzn, w tym poprzez zwiększenie roli kobiet. Ponadto przewiduje ona stworzenie całościowego programu i zapewnienie środków do ochrony i pomocy wszystkim kobietom, które padły ofiarą przemocy. Co więcej, konwencja zawiera postanowienia dotyczące promowania współpracy międzynarodowej w celu zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej oraz zintegrowania podejścia do tego problemu poprzez skuteczną współpracę organizacji i organów ścigania.

Podkreślenia wymaga fakt, że konwencja ma na celu głównie ochronę sytuacji prawnej kobiet, które są najczęściej ofiarami przemocy. Wyróżniono w niej także pojęcie "przemocy domowej" (art. 3b), jednak przemoc skierowana wobec kobiet jest traktowana znacznie szerzej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3a "przemoc wobec kobiet" jest rozumiana jako naruszenie praw człowieka i forma dyskryminacji. Co więcej, pojęcie to dotyczy wszelkich aktów przemocy na tle płci, które powodują lub mogą spowodować fizyczne, seksualne, psychologiczne lub ekonomiczne szkody lub cierpienie kobiet, w tym zagrożenie aktami takiej przemocy, przymus albo arbitralne pozbawienie wolności, występujące w życiu publicznym lub prywatnym. Konwencja ma zastosowanie w czasie pokoju, jak i w okresie wojennym. Zakres znaczeniowy pojęcia "kobieta" zgodnie z art. 3f konwencji obejmuje również małoletnie dziewczęta poniżej 18 r.ż.

Według art. 77 pkt 1 konwencja nie narusza zobowiązań wynikających z innych instrumentów międzynarodowych, do których przystąpiły państwa-strony.

Obowiązki państw-stron konwencji

W celu ujednolicenia polityki ochrony kobiet i przeciwdziałania skierowanej wobec nich przemocy, konwencja nakłada na państwa-strony liczne obowiązki. Na mocy art. 4 zostały one zobowiązane do podjęcia niezbędnych środków prawnych w celu szerzenia i ochrony prawa dla wszystkich, szczególnie kobiet, do życia wolnego od przemocy, zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej. Nadto państwa-strony zobowiązane są do potępienia wszelkich form dyskryminacji kobiet i do podjęcia kroków zmierzających do zapobiegania dyskryminacji, w szczególności poprzez:

  1. zawieranie w swoich konstytucjach państwowych lub innych właściwych aktach zasady równości kobiet i mężczyzn oraz zapewnienie praktycznej realizacji tej zasady,
  2. zakazanie dyskryminacji kobiet, w tym przez stosowanie sankcji, jeśli jest to właściwe,
  3. uchylenie przepisów i praktyk, które dyskryminują kobiety.

W art. 4 pkt 3 konwencji zawarto gwarancję, że jej postanowienia będą realizowane bez dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, język, religię, poglądy polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, orientację seksualną, tożsamość płciową, wiek, stan zdrowia, niepełnosprawność, stan cywilny lub status uchodźcy.

Nadto do głównych obowiązków państw-stron należy powstrzymywanie się od wszelkich aktów przemocy wobec kobiet i zapewnienie, że organy państwa, urzędnicy, przedstawiciele, instytucje i inne podmioty działające w jego imieniu będą kierować się tym zobowiązaniem (art. 5 pkt 1). Ratyfikując tę konwencję, państwa zobowiązują się do podejmowania niezbędnych środków prawnych do wdrożenia polityki zapobiegania przemocy (art. 5), a także do finansowania tego przedsięwzięcia (art. 8). Strony będą również wspierać i uznawać rolę organizacji pozarządowych i rolę społeczeństwa obywatelskiego (art. 9).

Artykuł 11 konwencji dotyczy gromadzenia danych statystycznych odnośnie wszelkich form przemocy objętych zakresem tej konwencji, a także wspierania badań w tym zakresie. Państwa-strony zobowiązują się do upublicznienia wyników tych badań.

Część III konwencji została poświęcona profilaktyce kobiet. Na mocy art. 12 pkt 1 państwa-strony mają podejmować wszelkie niezbędne środki dla promowania zmian społecznych i kulturowych wzorców zachowania mężczyzn i kobiet w celu likwidacji przesądów, zwyczajów, tradycji i wszelkich innych praktyk, które są oparte na idei niższości kobiet czy stereotypowych rolach kobiet i mężczyzn. Aby zrealizować ten postulat, państwa-strony podejmą odpowiednie środki prawne (art. 11 pkt 2).

Państwa-strony zobowiązują się ponadto do podnoszenia świadomości społecznej dotyczącej przeciwdziałania przemocy poprzez kampanie i programy (art. 13). Dalej, na mocy art. 14, są one zobowiązane do podjęcia niezbędnych kroków w celu edukacji nakierowanej na zmianę stereotypów ról płciowych i pokojowe rozwiązywanie konfliktów. Kolejnym aspektem prac będzie poszerzanie wiedzy, które dotyczyć będzie specjalistów zajmujących się ofiarami, poprzez organizowanie szkoleń (art. 15).
Konwencja skupia się również na osobach stosujących przemoc. Strony podejmą konieczne środki ustawodawcze dla organizowania programów terapeutycznych oraz programów mających na celu uczenie poprawnych zachowań w relacjach interpersonalnych i zmianę zachowań agresywnych (art. 16).

Część IV konwencji poświęcona jest wsparciu ofiar i ochronie ich przed kolejnymi aktami przemocy. W art. 19 zapewniono gwarancję dostępu do aktualnych informacji o możliwościach uzyskania wsparcia i środkach prawnych w zrozumiałym języku. Nadto na państwa-strony nałożono obowiązek zapewnienia ofiarom dostępu do pomocy prawnej, psychologicznej, finansowej oraz do pomocy w zakresie mieszkalnictwa, edukacji, szkolenia i zatrudnienia (art. 20). Z kolei art. 22 przewiduje specjalistyczne wparcie dla ofiar. Istotna wydaje się gwarancja występowania ze skargami (indywidualnymi lub zbiorowymi) na poziomie regionalnym lub międzynarodowym (art. 21).
Konwencja szczegółowo reguluje obowiązek podjęcia koniecznych środków ustawodawczych dla zapewnienia ochrony w schroniskach dla kobiet i dzieci (art. 23) oraz powszechnego dostępu do telefonu zaufania (art. 24). Na mocy przedmiotowej konwencji ofiary przemocy seksualnej (art. 25) oraz dzieci - świadkowie przemocy (art. 26) również zostały objęte ochroną i wsparciem.

W części V konwencji omówione zostały środki prawne zapobiegające, reagujące na naruszenia związane z przemocą wobec kobiet, takie jak: kwestie cywilne i odszkodowanie (art. 29 i 30), zapewnienie przyjęcia środków ustawodawczych dotyczących przemocy psychicznej (art. 33), fizycznej (art. 35), seksualnej (art. 36). Konwencja omawia również kwestie stalkingu (art. 34) oraz nakłada na państwa-strony obowiązki w zakresie przeciwdziałania wymuszanym małżeństwom (art. 37), okaleczaniu żeńskich narządów płciowych (art. 38), przymusowej aborcji i przymusowej sterylizacji (art. 39).

Szczegóły proceduralne, takie jak jurysdykcja, okoliczności obciążające i sankcje zostały omówione w art. 43-48 konwencji. O kwestii dochodzenia i środkach ochrony traktuje część VI. Natomiast część VII dotyczy migracji i azylu, a część VIII - współpracy międzynarodowej.

Mechanizm kontroli

Konwencja nakłada na państwa-strony obowiązek ustanowienia jednego lub kilku organów odpowiedzialnych za koordynację wdrażania, monitorowania i oceny polityki oraz środków zapobiegania i zwalczania wszelkich objętych nią form przemocy. Głównym zadaniem tego organu lub organów ma być kontrolowanie gromadzenia danych, o którym mowa w art. 11.

W części IX konwencji, zatytułowanej "Mechanizm monitorowania", usankcjonowano obowiązek utworzenia międzynarodowej grupy ekspertów, której głównym zadaniem będzie podejmowanie działań przeciwko przemocy wobec kobiet i przemocy domowej oraz kontrolowanie implementacji postanowień konwencji przez państwa-strony. W skład tej grupy ekspertów, określanej w konwencji skrótem GREVIO, wchodzić będzie od 10 do 15 członków z uwzględnieniem płci i pochodzenia geograficznego oraz wszechstronnej wiedzy. Art. 66 szczegółowo omawia sposób wyboru członków GREVIO oraz jego regulamin.

Uznać należy, iż ważną rolę w mechanizmie kontroli odgrywają sprawozdania. Po wejściu w życie konwencji, GREVIO przygotuje ankietę na temat środków prawnych i innych środków wprowadzających w życie jej postanowienia. Państwa-strony będą przekazywać Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy wypełnione ankiety, a następnie GREVIO zajmie się ich opracowaniem (art. 68 pkt 1). GREVIO będzie również otrzymywać informacje od organizacji pozarządowych i społeczeństwa obywatelskiego, jak również krajowych instytucji państwowych działających na rzecz ochrony praw człowieka, a także od parlamentów krajowych, Komisji ds. Praw Człowieka przy Radzie Europy, Zgromadzenia Parlamentarnego i innych wyspecjalizowanych organów Rady Europy oraz organów ustanowionych na mocy instrumentów międzynarodowych. Wymienione organy będą przekazywać GREVIO skierowane do nich skargi.

Zgodnie z art. 68 pkt 10 i 11 konwencji do zadań GREVIO należęć będzie sporządzanie projektu raportu, zawierającego ocenę implementacji przepisów tejże konwencji przez państwo-stronę. Adresatami raportu zaś będą: oceniane państwo-strona i Komitet Stron. Zgodnie z art. 67 konwencji do Komitetu Stron zostaną wybani przedstawiciele państw-stron; będzie on posiadał swój regulamin i zajmował się monitorowaniem przestrzegania postanowień konwencji. W raporcie przekazywanym przez GREVIO państwu-stronie i Komitetowi Stron znajdzie się ocena występujących problemów, jak i propozycje ich rozwiązania. Raport, po uprzednim przedstawieniu go państwu-stronie, zostanie podany do publicznej wiadomości, z ewentualnymi uwagami danego państwa.

GREVIO posiada również instrument kontroli w postaci żądania od państwa-strony pilnego przedstawienia specjalnego sprawozdania na temat środków zastosowanych w celu zapobieżenia poważnym lub trwałym schematom przemocy wobec kobiet (art. 68 pkt 13). Nadto, w celu stymulowania współpracy międzynarodowej i umożliwienia międzynarodowych badań porównawczych, państwa-strony przekazują grupie ekspertów informacje zebrane na podstawie art. 11 pkt 3.

Do września 2011 r. Polska nie podpisała, ani nie ratyfikowała omawianej konwencji. Należy podkreślić, że również nie ratyfikowała protokołu nr 12 z dnia 4 listopada 2000 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, dotyczącego zakazu dyskryminacji z jakiegokolwiek powodu.


Uznać należy, iż uchwalenie Konwencji Rady Europy w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej stanowi istotny i niezbędny krok w polityce zapobiegania wymienionym rodzajom przemocy. Regulacja prawna na szczeblu europejskim niewątpliwie będzie miała znaczenie dla ujednolicania przepisów i praktyki w tej dziedzinie. Pamiętać należy, iż konwencja nie nakłada środków w postaci sankcji, nie można jej uznać za represyjną. Z drugiej strony jest ona otwarta do podpisu, państwa dobrowolnie decydują się na jej ratyfikację. Konwencja przewiduje dobrze zorganizowany system monitorowania wprowadzonych obowiązków, co pozwala mieć nadzieję, że po wejściu w życie będzie odgrywać znaczącą rolę dla poprawy sytuacji kobiet-doznających przemocy i tych zagrożonych przemocą, także przemocą w rodzinie.

Hanna Kłębicka - Uniwersytet Jagielloński, Katedra Prawa i Polityki Penitencjarnej.

 

Literatura:
Ksieniewicz M., Prymat pomidora czyli co słychać w instytucjach europejskich, "Niebieska Linia", nr 1/72/ 2011, s. 28-29.

Strony internetowe:
Jak działać na rzecz silnej konwencji odnoszącej się do wszystkich form przemocy mężczyzn wobec kobiet?, Centrum Zwalczania Przemocy Wobec Kobiet Europejskiego Lobby Kobiet, na stronie:
http://www.federacjaplk.eu/(...)na%20temat%20Konwencji.pdf.
Plan działania Rady Europy na stronie: http://www.strasbourgre.polemb.net/index.php?document=24
http://www.womenlobby.org/spip.php?article1724&lang=en.
http://amnesty.org.pl/(...)Amnesty_International.pdf.
http://pl2011.eu/(...)/program_polskiej_prezydencji_w_radzie_ue.pdf.


1 M. Ksieniewicz, Prymat pomidora czyli co słychać w instytucjach europejskich, "Niebieska Linia", nr 1/72/ 2011, s. 28.

2 Więcej informacji w Centrum Zwalczania Przemocy Wobec Kobiet Europejskiego Lobby Kobiet, Jak działać na rzecz silnej konwencji odnoszącej się do wszystkich form przemocy mężczyzn wobec kobiet? na stronie internetowej:
http://www.federacjaplk.eu/(...)na%20temat%20Konwencji.pdf.

3 Więcej informacji na stronie Europejskiego Lobby Kobiet: http://www.womenlobby.org/spip.php?article1724&lang=en.

4 Więcej informacji na ten temat na stronie internetowej: http://amnesty.org.pl/(...)Amnesty_International.pdf.

5 Więcej informacji na ten temat na stronie internetowej: http://pl2011.eu/(...)/program_polskiej_prezydencji_w_radzie_ue.pdf.

6 Por. rozdział II pkt 4 Planu działania Rady Europy (Plan dostępny jest w Internecie: http://www.strasbourgre.polemb.net/index.php?document=24)

7 M. Ksieniewicz, op.cit., s. 28.

8 Ibidem, s. 28-29.

9 Ibidem, s. 29.