Obraz gmin po nowelizacji. Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie a sytuacja dzieci.

Ewa Jarosz

Niebieska Linia nr 6 / 2011

Obraz działań po nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw

Badania pokazują, że w ponad 64% gmin uchwalono lub zaktualizowano program przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jednak realizacja zadań wynikających z nowelizacji ustawy to proces powolny. Jedynie 35% gmin zorganizowało poradnictwo dostosowane do potrzeb dzieci-ofiar przemocy w rodzinie, a mniej niż 10% gmin podejmuje działania profilaktyczne służące wdrażaniu pozytywnych metod wychowawczych w rodzinach z problemem przemocy.

Działania ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r., nowelizującej prawo dotyczące przeciwdziałania przemocy, mają być realizowane na kilku poziomach społecznych. Ustawa w swoich przepisach określa zadania podmiotów centralnych (np. odpowiednich ministrów), wojewódzkich (wojewodów i samorządów województw), powiatów oraz gmin. Bezpośredni wpływ na sytuację życiową osób doznających i stosujących przemoc w rodzinie mają  działania i rozwiązania podejmowane w gminach. Obraz tych działań najtrafniej zilustruje rzeczywiste funkcjonowanie i bezpośrednie skutki wejścia w życie nowelizacji prawa w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Art. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określa zadania własne gminy wobec problemu przemocy w rodzinie jako:

  1. opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;
  2. prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;
  3. zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;
  4. tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

W celu określenia dotychczasowych skutków reformy prawa w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, z ukierunkowaniem analizy na perspektywę dziecka jako ofiary przemocy, podjęto badania1 stanu realizacji zadań gminy wyznaczanych przez ustawę nowelizującą, w tym: opracowanie gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ujęcie w nim specyfikacji ze względu na osobę dziecka-ofiary przemocy w rodzinie; realizację standardu współpracy interdyscyplinarnej, organizowanie działań edukacyjnych i służących wzmacnianiu kompetencji opiekuńczych i wychowawczych rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą; zapewnienie dzieciom-ofiarom przemocy domowej miejsc w ośrodkach wsparcia. W celu ustalenia obrazu tych działań, przeprowadzono kwestionariuszowe badanie 50 gmin z terenu całej Polski. Gminy zostały wybrane losowo (po trzy) z każdego województwa. Badania zrealizowano w czerwcu i lipcu 2011 r. Odpowiedzi ostatecznie uzyskano od 44 gmin zamieszkałych przez 1 072 729 osób. Badania objęły zarówno małe, jak i duże gminy, o różnym profilu społeczno-zawodowym ludności i klasyfikacji terytorialnej (gminy wiejskie, małomiasteczkowe, miejskie i wielkomiejskie). Zamieszkuje w nich od 2 433 do 358 500 osób. Ogólną liczbę dzieci zamieszkałych w badanych gminach można szacować na około 135 598, w tym do 13 r. ż. 93 951. Charakter terenu badań pozwala traktować uzyskane wyniki jako reprezentatywne dla wszystkich gmin w Polsce.

Przeciwdziałanie przemocy wobec dziecka w rodzinie w świetle gminnych programów

Podstawą działań podejmowanych na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie w środowisku lokalnym jest gminny program przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie. W większości badanych gmin - po 1 sierpnia 2010 r. (64%), opracowano lub uaktualniono (9%) program gminny. Oznacza to, że aż w 27% gmin brakuje takich programów2.

 

Uzyskane z losowo badanych gmin dane są spójne z danymi ogólnopolskimi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przedstawionymi Parlamentowi w Informacji o skutkach obowiązywania ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw w październiku 2011 r. 70% gmin w Polsce we wrześniu 2011 r. miało uchwalony program przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Ponad połowa (56,3%) badanych gmin, posiadających gminny program przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zadeklarowała występowanie w opracowanych programach specyfikacji dziecka jako ofiary i/lub osoby zagrożonej przemocą w rodzinie.

W ramach tej specyfikacji gminy deklarowały działania takie, jak:
- edukacja dzieci i młodzieży o problemie i możliwościach uzyskania pomocy,
- działalność edukacyjno-profilaktyczna w świetlicach,
- organizowanie poradnictwa dla dzieci,
- edukacja rodziców na temat wychowania bez przemocy,
- tworzenie systemu wsparcia dla rodzin w celu zapewnienia właściwych warunków rozwoju dzieci,
- zapewnienie właściwej interwencji w sytuacjach, gdy ofiarą przemocy domowej jest dziecko,
- podnoszenie integracji działań wśród osób odpowiedzialnych za pomoc dziecku i rodzinie, organizowanie terapii dla dzieci ofiar,
- edukacja na temat zjawiska przemocy wobec dziecka poprzez różne formy sprzyjające poszerzaniu wiedzy, działalność informacyjna, tworzenie pomocy wolontariackiej na rzecz dzieci krzywdzonych, organizowanie konkursów w zakresie zapobiegania przemocy domowej,
- inspirowanie nowych rozwiązań w zakresie przeciwdziałania przemocy,
- aktywizacja społeczności lokalnych, lokalnych mediów, organizacji i instytucji do podejmowania działań na rzecz dzieci krzywdzonych,
- tworzenie warunków dla bezpiecznego spędzania czasu przez dzieci poprzez działalność świetlic środowiskowych oraz wspieranie różnych form spędzania czasu wolnego przez dzieci i młodzież,
.- prowadzenie poradnictwa dla rodziców oraz ich edukacja, mająca na celu wzmocnienie i poprawę kompetencji opiekuńczych i wychowawczych rodzinach zagrożonych przemocą oraz edukacja rodziców na rzecz wychowania bez przemocy,
- opracowanie procedur pomocy dziecku krzywdzonemu,
- szkolenia o przemocy wobec dziecka w rodzinie dla różnych osób (grup zawodowych),
- rozwój działalności asystenta rodziny,
- upowszechnienie korzystania przez dzieci z form pomocy psychologicznej,
- wypracowanie standardów służb w zakresie współpracy na rzecz pomocy dziecku doznającemu przemocy w rodzinie,
- organizowanie superwizji poświęconych problematyce pracy z dzieckiem krzywdzonym i jego rodziną,
- zapewnienie właściwych warunków do rozmów z dzieckiem i przesłuchań, opracowanie programów terapeutycznych dla dzieci.
Można jedynie żywić nadzieję, iż te zapisy w gminnych programach przełożą się na rzeczywistość społeczną.

Realizacja standardu współpracy interdyscyplinarnej w gminach

Realizację działań określonych w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie powierza się gminnemu zespołowi interdyscyplinarnemu. Ustawowym obowiązkiem gminy jest określenie w drodze uchwały przez Radę Gminy trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Do końca lipca 2011 roku w przeważającej części - 84% badanych gmin podjęto stosowne uchwały.

. .
Wykres 1. Uchwały w sprawie powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego

Na mocy uchwał badane gminy w większości - w 52% (27 gmin), do końca lipca powołały zespoły interdyscyplinarne. Podobny obraz, uwzględniając różnicę czasu, przedstawiają dane ogólnopolskie zebrane przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznejz początkiem października 2011 r., zespoły interdyscyplinarne powołano w 1521 gminach, (62%).

.
Wykres 2. Zespoły interdyscyplinarne w % w stosunku do liczby gmin w poszczególnych województwach (na podstawie danych MPiPS - stan na IX 2011 r.)

Jak widać dynamika uchwalania trybu powoływania gminnych zespołów interdyscyplinarnych przez radę gminy (84%) nie przekłada się na odpowiednio dynamiczne powoływanie samych zespołów (52%). Podobnie ta kwestia przedstawia się w danych ogólnopolskich.

.
Wykres 3. Realizacja standardu współpracy interdyscyplinarnej w gminach w Polsce (na podstawie danych MPiPS)

 

Zauważyć należy, iż w wielu badanych gminach uchwały w sprawie zespołów interdyscyplinarnych wyznaczają procedurę i czas powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego (np. zgłaszanie kandydatów przez instytucje), a nawet specjalne kryteria doboru kandydatów.
W 26 badanych gminach w skład zespołu interdyscyplinarnego weszli przedstawiciele wszystkich wymienianych w ustawie podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, choć udział poszczególnych grup jest zróżnicowany.

.
Wykres 4. Przedstawiciele grup zawodowych w zespołach interdyscyplinarnych w gminach.

Przewodniczącymi zespołu interdyscyplinarnego (na mocy ustawy wybieranymi na pierwszym posiedzeniu zespołu) zostali przedstawiciele pomocy społecznej (dane z 21 gmin).
Od 1 sierpnia 2010 r. do lipca 2011 r., w badanych gminach zespoły interdyscyplinarne rozpatrywały 94 przypadki przemocy w rodzinie (w 17 gminach) oraz 40 przypadków przemocy nad dzieckiem w rodzinie (w 13 gminach).
Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze ds. indywidualnych rodzin z problemem przemocy w rodzinie. Według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej do września 2011 r. w całej Polsce powołano 1508 grup roboczych ds. przemocy w rodzinie. W świetle badań własnych, w badanych losowo gminach do lipca 2011 r. w 16 zespołach interdyscyplinarnych powołano 43 grupy robocze ds. indywidualnych przypadków przemocy w rodzinie, a w 11 gminach - 17 grup roboczych ds. przypadków przemocy wobec dziecka w rodzinie.
Członkami powołanych grup roboczych są przedstawiciele podmiotów wymienianych w ustawie nowelizującej, ale ich udział w 17 badanych grupach roboczych ds. przemocy nad dzieckiem jest zróżnicowany i nie zawsze kompletny3.

.
Wykres 5. Udział przedstawicieli grup zawodowych w powołanych grupach roboczych ds. przemocy nad dzieckiem w rodzinie (17 grup).

Działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie

Realizacja przez badane gminy ustawowego zadania polegającego na organizowaniu działań edukacyjnych służących wzmocnieniu kompetencji opiekuńczych i wychowawczych rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą, ma tylko częściowo satysfakcjonującą postać. Działania takie realizowane były tylko w 20% gmin (9 gmin), z których w większości (6 gmin) programy takie są realizowane od kilku lat. Dane dotyczące liczby rodzin biorących udział w tych programach od 1 sierpnia 2010 r. przedstawiło jedynie 7 gmin. Na ich terenie w programach tych uczestniczyły 142 rodziny.

Starano się także ustalić czy w praktyce społecznej organizowane są programy profilaktyczne dotyczące promowania i wdrażania pozytywnych metod wychowawczych w rodzinach z problemem przemocy, o których mówi ustawa jako zadaniach powiatów. Jak się okazało programy takie realizowane są jedynie w mniej niż 10% gmin (w 4 gminach ), w tym w 2 gminach realizowano takie programy już przed nowelizacją ustawy.

Zapewnienie dzieciom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia oraz poradnictwo dla dzieci

Wśród badanych losowo gmin tylko 1 gmina posiada własny ośrodek wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie, a 41 gmin zadeklarowało możliwość korzystania przez mieszkańców gminy z ośrodków wsparcia, ośrodków interwencji kryzysowej, punktów interwencji znajdujących się w innych gminach, na terenie powiatu czy województwa.
Większość gmin nie prowadzi statystyk dotyczących korzystania przez dzieci zamieszkałe w gminie ze specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie (lub ośrodków interwencji kryzysowej), z którymi gmina współpracuje. Jedynie 16 spośród badanych gmin podało statystyki w tym względzie, jednak miały one niekompletny charakter. Z tych powodów nie jest możliwe rzetelne ich zaprezentowanie.
Analiza danych, dotyczących działalności w gminach różnych placówek wsparcia dla dzieci (w tym ofiar przemocy w rodzinie), wskazała na istnienie takowych w 34% gmin, 46% gmin zadeklarowało możliwość skorzystania przez dzieci zamieszkałe w gminie z placówek poza gminą. Wynika z tego, iż aż w 20% gmin brak jest jakichkolwiek możliwości wsparcia dla dzieci ofiar przemocy w rodzinie.
Interpretując te dane należy ponadto uwzględnić fakt, iż gminy w ramach różnych placówek wsparcia dla dzieci (w tym ofiar przemocy w rodzinie) wymieniały przede wszystkim: świetlice i kluby socjoterapeutyczne, środowiskowe, i opiekuńczo-wychowawcze, grupy socjoterapeutyczne, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, domy dla ofiar przemocy w rodzinie, ale też punkty informacyjno-konsultacyjne oraz punkty i ośrodki interwencji kryzysowej, czy pedagoga szkolnego i pracowników socjalnych. Tylko w 2 gminach wskazano na specjalistyczne ośrodki wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie.
Ponadto gminy nie prowadzą statystyk ukazujących zakres korzystania przez dzieci-ofiary przemocy w rodzinie z różnych placówek wsparcia. Ogólne dane w tej kwestii przedstawiło jedynie 12 gmin. Te dane mają często charakter niesystematyczny i niekompletny. Dane za okres przed 1 sierpnia 2010 r. przedstawiło 12 gmin, a dane dotyczące korzystania przez dzieci z placówek wsparcia po wejściu w życie nowelizacji przedstawiło 7 gmin. Wynika z nich, iż łącznie dotychczas z placówek wsparcia w tych gminach skorzystało 525 dzieci. 45% tej liczby to dzieci, które skorzystały z placówek wsparcia po 1 sierpnia 2010 r., w czym można dopatrywać się pozytywnych skutków nowelizacji ustawy.

Formą wsparcia dzieci-ofiar przemocy w rodzinie jest poradnictwo dla dzieci. W ponad połowie badanych gmin - 55% (24 gminy) zadeklarowano istnienie jakichś form poradnictwa w sprawach przemocy wobec dzieci w rodzinie, a w 19 gminach wskazano na możliwość skorzystania przez mieszkańców gminy z placówek poradnictwa w innych gminach lub placówek o charakterze powiatowym.
Trzeba jednak dodać, iż większość wśród wymienianych przez gminy form poradnictwa działała jeszcze przed wprowadzeniem w życie nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Jedynie 17 gmin zadeklarowało, iż posiada formy poradnictwa dotyczącego przemocy w rodzinie przeznaczone/dostosowane dla dzieci. Jakkolwiek w perspektywie 24 gmin z zorganizowanym ogólnym poradnictwem dla ofiar przemocy w rodzinie stanowi to większość (71%), jednak proporcje odwracają się, jeśli dane te analizować w perspektywie wszystkich badanych gmin. Wówczas okazuje się, iż mniej niż połowa - 39% gmin zorganizowało poradnictwo w sprawach przemocy w rodzinie dostosowane do potrzeb dzieci.
Wśród form poradnictwa dla dzieci wskazywano na: ogólne poradnictwo pedagogiczne występujące w gminie, punkty interwencji kryzysowej i punkty konsultacyjne, czasem też deklarowano, iż wszystkie formy poradnictwa w gminie mają profil poradnictwa dla dzieci. Na szczęście pojawiały się też bardziej stosowne dla dzieci formy poradnictwa, takie jak: punkt psychologiczny w szkołach, pedagog w szkole, czy specjalny dyżur dla dzieci psychologa w OPS.
W wielu badanych gminach nie są prowadzone statystyki dotyczące korzystania przez dzieci z form poradnictwa w sprawach przemocy w rodzinie. Jedynie 7 gmin podało dane dotyczące okresu przed wejściem w życie nowelizacji, a nieco więcej - 9 gmin, wykazało dane po 1 sierpnia 2010 r. W tych gminach, które dostarczyły dane, z form poradnictwa dla dzieci skorzystało 573 dzieci, w tym 279 po 1 sierpnia 2010 r. Jakkolwiek dane te należy ze względu na małą liczbę gmin, które podały odpowiednie statystyki, traktować jedynie orientacyjnie, uzyskany obraz można ostrożnie interpretować w kategorii wzrostu popularności korzystania przez dzieci z różnych form poradnictwa, ponieważ okres sprawozdawczy przed 1 sierpnia 2010 r. był niedookreślony i mógł obejmować kilka lat.

Podsumowanie

Analiza realizacji zadań wynikających ze znowelizowanej ustawy przemocowej ujawnia, iż proces organizowania i wdrażania poszczególnych działań jest raczej powolny. O ile działania prawne (legislacyjne) zostały w większości zrealizowane, o tyle działania praktyczne takie, jak: zapewnienie wsparcia i organizacja poradnictwa, realizacja programów w stosunku do rodzin z problemem przemocy wobec dziecka, wymaga zdecydowanej intensyfikacji.
Po pierwsze, potrzebna jest większa specyfikacja dziecka jako ofiary przemocy w rodzinie w lokalnych programach przeciwdziałania przemocy w rodzinie, poprzez ukierunkowanie działań na jego osobę.
Po drugie, konieczna jest poprawa jakości gromadzonych na poziomie lokalnym statystyk w różnych zakresach, w tym na temat specyfikacji realizowanych działań i form pod kątem dziecka jako osoby korzystającej z różnych możliwości wsparcia oraz zakresu korzystania przez dzieci z różnych form pomocy i wsparcia, czy z różnych form poradnictwa, a także danych dotyczących liczby rodziców objętych programami poprawy kompetencji opiekuńczo-wychowawczych lub programami wdrażania pozytywnych metod wychowawczych. Należy też zachęcać samorządy lokalne do realizacji podobnych programów wobec całej populacji lokalnej rodziców, a nie ograniczanie tych działań do rodzin zagrożonych przemocą wobec dzieci.

dr hab. Ewa Jarosz -pracownik naukowy Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, autorka licznych publikacji z tematyki  krzywdzenia dzieci,  ekspert współpracujący z organizacjami pozarządowymi i instytucjami państwowymi

 

1 Przedstawiane badania realizowano w ramach zleconego przez Rzecznika Praw Dziecka monitoringu funkcjonowania ustawy.

2 Stan danych na początek sierpnia 2011 r.

3 Ustawa określa jako członków grup roboczych przedstawicieli: jednostek pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia. Skład ten może być uzupełniony o kuratorów sądowych, a także przedstawicieli innych podmiotów i specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.