Procedura „Niebieskie Karty” – zarys schematu postępowania

Grzegorz Wrona

Niebieska Linia nr 2/2014

Po ponad dwóch latach funkcjonowania nowej procedury „Niebieskie Karty" można pokusić się o podsumowania sprawdzające, w jaki sposób nowe zasady prawne funkcjonują w realnej rzeczywistości i czy osoby ustawowo zobligowane do wszczęcia niniejszej procedury mają w tym względzie wystarczającą wiedzę merytoryczną. Czy na pewno wiemy: kto, kiedy i jak wszczyna procedurę „Niebieskie Karty"?

Nowa procedura „Niebieskie Karty" funkcjonuje od ponad dwóch lat. Czas ten pozwala na stawianie pierwszych ocen dotyczących jej funkcjonowania, a przede wszystkim skuteczności. Bezpośrednio po wejściu w życie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury „Niebieskie Karty" i wzorów formularzy „Niebieska Karta" główny problem, z jakim musiały zmierzyć się osoby, które zostały zobowiązane do prowadzenia procedury, to odpowiedź na pytanie – w jaki sposób tę procedurę przeprowadzić zgodnie z prawem i celem, jakim jest przeciwdziałanie przemocy w rodzinie? Odpowiedź na to pytanie wcale nie była i nadal nie jest prosta. Obecnie osoby pracujące w obszarze przeciwdziałania przemocy w rodzinie coraz częściej zwracają uwagę na problemy organizacyjne związane z przeprowadzeniem procedury. Jest ona bowiem czasochłonna, a jej zrealizowanie stanowi tylko jeden z licznych obowiązków, które spoczywają na pracownikach socjalnych, policjantach, lekarzach czy nauczycielach.

Postaram się zatem w niniejszym artykule przeanalizować poszczególne etapy procedury w taki sposób, aby pokazać z jednej strony możliwie najprostszy sposób procedowania, a z drugiej – jak najbardziej efektywną pracę z rodziną, w której występuje przemoc.

Wszczęcie procedury

Kto, kiedy i jak wszczyna procedurę „Niebieskie Karty"? Odpowiedź na tak podstawowe pytanie jedynie pozornie jest prosta. Z pewnością wiadomo jak, czyli poprzez wypełnienie formularza „Niebieska Karta – A". Istotne jest, w jaki sposób ten formularz zostanie wypełniony. Jest on tak pomyślany, że na początku nie pozostawia swobody osobie go wypełniającej co do zakresu i sposobu gromadzenia informacji. W końcowej jego części pojawiają się jednak elementy wymagające od osoby, która go wypełnia kreatywności. Koniecznym jest bowiem wskazanie, jakie czynności podjęto w stosunku do rodziny, ale nade wszystko przewidziano możliwość, aby osoba wypełniająca formularz mogła wypowiedzieć się co do jej propozycji podjęcia dalszych działań oraz przekazania dodatkowych informacji, które nie zostały ujęte w formularzu. W praktyce ta druga część formularza (opisowa) ma bardzo duże znaczenie dla dalszej pracy i czynności, jakie zostaną podjęte wobec rodziny. Za istotny błąd należy zatem uznać niewypełnienie lub zbyt lakoniczne wypełnienie opisowych części formularza.

Kto wszczyna procedurę? Tu również nie można mieć wątpliwości i przepisy precyzyjnie wskazują krąg osób mających obowiązek to zrobić: przedstawiciele jednostek pomocy społecznej, Policji, służby zdrowia, oświaty oraz gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Ponieważ z wypełnieniem formularza wiąże się obowiązek przekazania go do przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego w terminie 7 dni od jego wypełnienia, wiele obaw wiązano z dotrzymaniem tego terminu. Pomimo że zdarzają się przypadki przekroczeń, to można obecnie stwierdzić, że termin ten co do zasady nie stanowi problemu w praktyce, a wręcz pojawiają się głosy, że powinien być skrócony na rzecz wydłużenia kolejnego chronologicznie terminu w procedurze, czyli czasu, w jakim przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego (zwanego dalej ZI) ma przekazać formularz „Niebieska Karta – A" do ZI lub grupie roboczej.

Pozostaje zatem odpowiedzieć na wcześniej postawione pytanie: kiedy wszczyna się procedurę? Ustawodawca wskazał tylko jedną przesłankę, określając ją jako „powzięcie podejrzenia stosowania przemocy w rodzinie". Podejrzenie to może powstać w toku wykonywanych czynności służbowych lub zawodowych, a także w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub świadka przemocy. Uruchomienie procedury wymaga już zatem posiadania wiedzy i umiejętności pozwalającej określić, czym jest przemoc w rodzinie i co może świadczyć o jej występowaniu. Dlatego też w praktyce bardzo dużą rolę przy uruchamianiu procedury odgrywa profesjonalizm osoby uprawnionej do jej wszczęcia. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawodawca nie wymaga uzyskania zgody osoby doznającej przemocy na wszczęcie procedury. Obowiązek ten istnieje zatem również wbrew woli osoby doznającej przemocy. W wyniku takiego rozwiązania osoba obowiązana do wszczęcia procedury może znaleźć się w bardzo trudnym położeniu, w którym wiedza i doświadczenie nakazuje wstrzymać się z podjęciem działań wbrew woli klienta, a procedura narzuca jeden model działania bez względu na okoliczności.

Po wypełnieniu formularza „Niebieska Karta – A" osoba doznająca przemocy otrzymuje formularz „Niebieska Karta – B", który zawiera podstawowe informacje dotyczące zjawiska przemocy w rodzinie, a także wskazanie miejsc, do których można się zwrócić o pomoc. Wręczenie formularza nie powinno być traktowane jako wypełnienie obowiązku udzielenia szczegółowych informacji osobie doznającej przemocy o możliwościach uzyskania pomocy. Formularz ma charakter ogólny i nie sposób jest przyjąć, że na podstawie jego lektury osoba doznająca przemocy otrzyma kompleksową wiedzę na temat zakresu możliwej do uzyskania pomocy oraz sposobu jej udzielania.

Formularza „Niebieska Karta – B" nie wręcza się dziecku, które doznaje przemocy. W praktyce oznacza to, że dziecko nie otrzymuje żadnej pisemnej informacji dotyczącej zarówno zjawiska przemocy w rodzinie, jak i swoich praw. Nie stoi to na przeszkodzie, aby gminy opracowały indywidualnie taką informację dla dzieci.

Spotkanie z osobą doznającą przemocy

Po wszczęciu procedury „Niebieskie Karty" przebiega ona dwutorowo. Z jednej strony podmiot, którego przedstawiciel wszczął procedurę obowiązany jest wywiązać się z obowiązków, jakie nakłada na niego wspomniane rozporządzenie Rady Ministrów (od § 11 do § 15) oraz inne przepisy regulujące zadania danego podmiotu jak np. ustawa o pomocy społecznej, ustawa o Policji itd. Równolegle po przekazaniu formularza „Niebieska Karta – A" do przewodniczącego ZI ten, w zależności od modelu pracy w danej gminie, albo przekazuje go w ciągu 3 dni do ZI, albo do grupy roboczej, albo tworzy grupę roboczą i przekazuje jej formularz. Ten etap procedury w początkowym okresie jej funkcjonowania powodował największe komplikacje. Brzmienie przepisów nie dawało bowiem jednoznacznej odpowiedzi kto, w jakim trybie i kiedy ma tworzyć grupy robocze. Praktyka zatem w różnych częściach Polski poszła w różnym kierunku. Przyjęto możliwość pracy w ZI (wykonalne jedynie w małych gminach, gdzie liczba procedur jest znikoma), powoływania stałych grup roboczych lub powoływania grup roboczych każdorazowo do konkretnej sprawy. Bez względu jednak na przyjęte rozwiązanie, kolejnym etapem procedury jest spotkanie grupy roboczej/ZI z osobą doznającą przemocy, wypełnienie w jego trakcie formularza „Niebieska Karta – C" oraz stworzenie planu pomocy rodzinie.

Ponad dwuletnie doświadczenie pracy grup roboczych wskazuje, że ten etap procedury bywa szczególnie uciążliwy dla osób doznających przemocy. Jeśli bowiem stosuje się przepisy procedury literalnie, to spotkanie w gronie kilku obcych ludzi, przed którymi trzeba opowiadać o swojej tragedii, niejednokrotnie w atmosferze, która nie jest odbierana jako przyjazna, powoduje u części osób doznających przemocy poczucie zbędnej inwazyjności. Podkreślenia wymaga fakt, że umiejętne przeprowadzenie takiego spotkania może skutecznie zniwelować wszelkie negatywne odczucia, niemniej skala, w jakiej prowadzona jest procedura „Niebieskie Karty" powoduje, że nie każda grupa robocza/ZI posiada stosowne umiejętności do przeprowadzenia takiej rozmowy.

Spotkanie ze sprawcą przemocy

Po spotkaniu z osobą doznającą przemocy odbywa się spotkanie z osobą podejrzaną o stosowanie przemocy, w trakcie którego wypełniany jest formularz „Niebieska Karta – D". Na to spotkanie sprawca powinien być wezwany, co jest odrębnością w stosunku do uprzedniego zaproszenia osoby doznającej przemocy. Bez względu jednak na formę (zaproszenie/wezwanie), w obu przypadkach nie ma faktycznego obowiązku stawiennictwa. Jeżeli zatem sprawca nie stawi się mimo wezwania, grupa robocza/ZI nie ma żadnej faktycznej możliwości wyegzekwowania uczestniczenia sprawcy w procedurze.

Doświadczenia związane z obecnością sprawców są bardzo różne. Część z nich zachowuje całkowitą bierność w trakcie procedury, część uczestniczy w poszczególnych czynnościach, ale zdarzają się również przypadki, kiedy sprawca kwestionuje ustalenia procedury i wskazuje, że to on jest osobą doznającą przemocy. Ponieważ nie można wykluczyć sytuacji, w której to domniemany sprawca w rzeczywistości doznaje przemocy, ocena jego postawy każdorazowo musi opierać się na całości zebranego materiału oraz sprawdzeniu okoliczności wskazanych w trakcie wypełniania formularza „Niebieska Karta – D". Jeżeli grupa robocza/ZI dojdzie do przekonania, że osobą doznającą przemocy jest osoba wcześniej wskazana jako sprawca, dalsza część procedury powinna odbywać się z uwzględnieniem tego wniosku po uczynieniu stosownej notatki stwierdzającej zmianę ról oraz ze wskazaniem przyczyny tej zmiany.

Po wypełnieniu formularzy „Niebieskie Karty" kolejnym etapem procedury jest przystąpienie do realizacji planu pomocy. W zależności od jego treści, realizacja planu następuje bezzwłocznie po jego sporządzeniu lub po spotkaniu ze sprawcą (o ile do niego dojdzie).

Grupy robocze

Pomimo że poszczególne elementy planu pomocy są realizowane w ramach wykonywania swoich obowiązków służbowych lub zawodowych przez członków grupy roboczej/ZI, to o dynamice pracy w ramach procedury „Niebieskie Karty" decyduje częstotliwość spotykania się grupy roboczej/ZI. Jeżeli zatem współpraca w grupie roboczej/ZI układa się pozytywnie oraz nie ma problemu z frekwencją członków grupy na jej spotkaniach, jest szansa na zakończenie procedury w terminie nieprzekraczającym kilku miesięcy pracy (jeżeli nie ma okoliczności szczególnych, które opóźniają lub przyspieszają zakończenie procedury).

W zakresie funkcjonowania grup roboczych/ZI ponownie odwołam się do praktyki, w której zarówno skład grupy, jak i model pracy przyjęty w grupie mogą budzić zastrzeżenia co do możliwości uzyskania merytorycznych efektów pracy. Ustawodawca przewidział bardzo szeroki skład grup, poczynając od przedstawicieli podmiotów mogących wszczynać procedurę, poprzez przedstawicieli organizacji pozarządowych, a także inne osoby, które mogą być uznane za specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W praktyce jednak skład grup nie zawsze jest tak szeroki. Jego trzon nieodzownie stanowią przedstawiciele pomocy społecznej i Policji. Jeżeli jednak ten skład nie będzie bogatszy, to trudno mówić o interdyscyplinarnym charakterze procedury[1]. Z obecnością i aktywnością przedstawicieli innych podmiotów bywa różnie.

Zakończenie procedury

Ostatni etap to zakończenie procedury. Również w tym wypadku można postawić pytania: kto, kiedy, jak? Ustawodawca precyzyjnie określił przesłanki do zakończenia procedury (§ 18 rozporządzenia) wskazując, że procedurę można zakończyć, jeżeli brak jest przesłanek do jej prowadzenia lub ustała przemoc i zrealizowano plan pomocy. W obu przypadkach niezbędne jest jednak dokonanie oceny czy wskazane przez ustawodawcę przesłanki miały miejsce. W przypadku rozstrzygnięcia o braku przesłanek do prowadzenia działań, ustawodawca wskazał wprost, że jest to kompetencja grupy roboczej/ZI (§ 16 rozporządzenia). Nie ma jednak wskazówki kto decyduje o stwierdzeniu, że zrealizowano plan pomocy i że przemoc ustała. Ponieważ dla zakończenia procedury niezbędne jest sporządzenie protokołu, którego podpisanie powierzono przewodniczącemu ZI, przyjęło się w praktyce, że ów podpis kończy procedurę. Zagadnieniem (nie tylko teoretycznym) jest kwestia możliwości odmowy podpisania protokołu przez przewodniczącego ZI. Czy ma on taką możliwość i jakie to rodzi skutki? Wydaje się, że decydująca jest przesłanka, na podstawie której ma się zakończyć procedura. Jeżeli będzie nią brak przesłanek do prowadzenia działań, to jak już wspomniano – rozstrzygnięcie w tym zakresie jest kompetencją grupy roboczej/ZI. W tym przypadku przewodniczący nie ma możliwości odmówić podpisania protokołu z powodu niezaistnienia tych przesłanek. Odmiennie jednak w przypadku stwierdzenia ustania przemocy i zrealizowaniu planu pomocy. Wydaje się, że w tej sytuacji przewodniczący będzie mógł dokonać samodzielnej oceny spełnienia przesłanek do zakończenia procedury i w przypadku stwierdzenia braku ich spełnienia może odmówić podpisania protokołu.

Po zakończeniu procedury pozostaje jeszcze powiadomienie podmiotów, które w niej uczestniczyły o jej zakończeniu. Ustawodawca nie narzucił ani formy tego powiadomienia, ani czasu. W praktyce jednak wątpliwości powstają przy określeniu kręgu podmiotów, które mają być zawiadomione, a konkretnie – czy należy zawiadamiać sprawcę i osobę doznającą przemocy. Nie ulega wątpliwości, że zarówno sprawca, jak i osoba doznająca przemocy nie otrzymają protokołu kończącego procedurę. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której nie informowano by osoby doznającej przemocy o zakończeniu procedury i skutkach z tym związanych (w szczególności o możliwości ponownego wszczęcia procedury w przypadku ponownego wystąpienia przemocy). Nie zmienia to jednak faktu, że ustawodawca nie dość precyzyjnie określił kogo należy o zakończeniu procedury powiadomić. W tym zakresie również można wskazać na przeważającą praktykę zawiadamiania osoby doznającej przemocy i niezawiadamiania sprawców.

Zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa

W dokonanym powyżej opisie procedury celowo pominięto element zawiadamiania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Obowiązek złożenia takiego zawiadomienia ciąży bowiem na każdym, kto powziął podejrzenie o możliwości popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, bez względu na to, czy została wszczęta procedura „Niebieskie Karty", czy nie. Zatem już podczas wszczynania procedury „Niebieskie Karty" trzeba rozważyć, czy jednocześnie nie należy skierować zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa do prokuratury. Podobnie na każdym etapie procedury, jeżeli uprzednio takie zawiadomienie nie zostało sformułowane, należy rozważyć jego sformułowanie[2].

Grzegorz Wrona – prawnik, superwizor w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, autor wielu publikacji z tego zakresu, Warszawa.

_____________
[1] Choć wyraz „inter" wskazywałby na dualistyczny charakter pracy, niemniej intencją ustawodawcy było multidyscyplinarne funkcjonowanie systemu i modelu pracy z rodziną.
[2] Nie każdy przypadek przemocy w rodzinie będzie wypełniał znamiona przestępstwa. Definicja przemocy w rodzinie jest bowiem znacznie szersza niż znamiona któregokolwiek z przestępstw ujętych w Kodeksie karnym. W szczególności przemoc psychiczna czy ekonomiczna nie zawsze będą wiązały się z koniecznością złożenia zawiadomienia o możliwości popełnienie przestępstwa.