Niealimentacja – przemoc ekonomiczna wobec dzieci (1/114/2018)
Artykuły „Niebieskiej Linii"
Ewa Dawidziuk
Alimenty są środkami przeznaczonymi do podnoszenia poziomu życiowego dzieci i należy je płacić. Jest to obowiązek rodzica, a niealimentacja stanowi formę przemocy ekonomicznej. Zrozumienie tego faktu jest ważne w procesie zmiany postaw społecznych.
Po tym jak dwa lata temu, a dokładnie 9 lutego 2016 roku, Rzecznik Praw Obywatelskich – dr Adam Bodnar (dalej RPO) oraz Rzecznik Praw Dziecka – Marek Michalak (dalej RPD), powołali Zespół do spraw Alimentów1, podjęto oraz zidentyfikowano wiele działań (na poziomie zmian legislacyjnych bądź praktyki postępowania), które mogą prowadzić do eliminowania barier utrudniających skuteczne zaspokajanie potrzeb dzieci uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych.
Według danych na koniec stycznia 2017 roku dług alimentacyjny przekroczył 11 mld zł, a liczba dłużników alimentacyjnych wyniosła 320 tys. osób2. Około 1 mln dzieci dotyka problem niealimentacji. Na przełomie ostatnich lat wskazane dane liczbowe rosły, zatem niepłacenie na rzecz dzieci alimentów przez osoby zobowiązane staje się coraz bardziej niepokojącym zjawiskiem.
Skala problemu skłania zatem do zwrócenia uwagi na kilka zasadniczych kwestii związanych z tematem przemocy ekonomicznej wobec dzieci, jaką jest niealimentacja, wskazując jednocześnie pożądane kierunki zmian.
Fundusz Alimentacyjny
Grupa osób uprawnionych do pobierania świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego jest nieliczna w stosunku do liczby dzieci pozbawionych alimentów od rodzica oraz faktycznych potrzeb zabezpieczenia prawa dziecka do godziwych warunków życia3. Z roku na rok liczba dzieci korzystających z pomocy państwa w postaci alimentów wypłacanych z Funduszu maleje, wobec niezmienionego od 2008 roku kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, określonego w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów4.
Od stycznia 2018 roku rodzic samotnie wychowujący dziecko i zarabiający minimalne wynagrodzenie za pracę, które wynosi 2100 zł brutto, przekroczy o 40 zł próg dochodowy w wysokości 725 zł netto, uprawniający do otrzymania wsparcia z Funduszu. Zasadnym jest obecnie doprowadzenie do zniesienia wskazanego progu dochodowego, aby pomocą państwa objąć wszystkie dzieci nieotrzymujące alimentów od jednego z rodziców5. Norma prawna stanowiąca o tym, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może podwyższać wysokość kwot, o których mowa w art. 9 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 Ustawy z 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, kierując się wysokością wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych, ma bowiem jak dotąd charakter martwy. Przez 10 lat nie doszło do jej zastosowania.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego są świadczeniami, do których zwrotu obowiązany jest dłużnik alimentacyjny. System odzyskiwania od dłużników alimentacyjnych należności wypłaconych z budżetu państwa świadczeń dla osób uprawnionych pozostaje jednak nieskuteczny, mimo że rocznie z Funduszu wypłacanych jest 1,5 mld zł, a dodatkowe 200 mln zł kosztuje obsługa Funduszu6. Stopa zwrotów od dłużników należności z tytułu wypłaconych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego w stosunku do kwoty wypłaconych świadczeń wyniosła w 2015 roku 12,9% (w roku 2014 wynosiła 13,9%)7. Przyczyną niskiej ściągalności tych należności jest brak efektywnych form oddziaływania na dłużników przez organy administracji8.
Obowiązek przekazywania informacji o zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego do wszystkich istniejących biur informacji gospodarczej został nałożony z dniem 1 lipca 2015 roku na organ właściwy wierzyciela, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, na podstawie art. 8a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jak wynika z przekazanych przez Biuro Informacji Gospodarczej InfoMonitor S.A. danych, obowiązek ten nie jest wykonywany aż przez 16% gmin. Taka praktyka organów wykonawczych gmin, realizujących świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, jest nieprawidłowa i niezgodna z celami ustawy. Trudno wyjaśnić z czego wynika taki stan rzeczy9.
Przestępstwo niealimentacji (art. 209 k.k.)
Z dniem 31 maja 2017 roku weszła w życie nowa treść przepisu art. 209 k.k. Penalizuje on zachowanie polegające na uchylaniu się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku alimentacyjnego określonego co do wysokości orzeczeniem sądowym, ugodą zawartą przed sądem albo innym organem albo inną umową, jeżeli łączna wysokość powstałych wskutek tego zaległości stanowi równowartość co najmniej 3 świadczeń okresowych albo jeżeli opóźnienie zaległego świadczenia innego niż okresowe wynosi co najmniej 3 miesiące. Tym samym wyeliminowano ograniczenia w stosowaniu przepisu wynikające m.in. ze sformułowania „uporczywie uchyla się”, budzącego w poprzednim stanie prawnym wątpliwości interpretacyjne. W przypadku zagrożenia karą do roku czasu pozbawienia wolności, przy typie podstawowym przestępstwa10, możliwe będzie odbywanie kary pozbawienia wolności w Systemie Dozoru Elektronicznego. Rzecznicy – Praw Obywatelskich i Praw Dziecka – zabiegali o maksymalne wykorzystanie bransoletki elektronicznej, która dzięki systemowi GPS weryfikuje czy w godzinach ustalonych przez sąd skazany udaje się do pracy, a tym samym ma możliwość spłaty alimentów.
Na tle stosowania tego przepisu ujawniły się jednak kwestie problematyczne. Stąd RPO zwrócił się11 o informację dotyczącą liczby osób skazanych za czyn z art. 209 k.k. w poprzednio obowiązującym brzmieniu w sytuacji, gdy jedynym źródłem sankcji za uchylanie się przez nich od wykonania obowiązku alimentacyjnego była ustawa, jak również o podanie liczby osób, wobec których nastąpi zatarcie skazania ze względu na nową treść ww. przepisu.
Ponadto, RPO poddał także pod rozwagę Prokuratora Generalnego12 wydanie wytycznych w kwestii zakresu czasowego obowiązywania nowelizacji art. 209 k.k. W związku z doniesieniami medialnymi o praktykach stosowania przez prokuratorów nowych przepisów do czynów popełnionych przed dniem ich wejścia w życie, wyraził obawy co do zgodności takiej ich interpretacji z zasadą zakazu retroaktywności i zakazem stosowania rozszerzającej wykładni przepisów na niekorzyść oskarżonego.
Wobec braku odpowiedzi na postawione pytania trudno ocenić, czy Ministerstwo Sprawiedliwości podejmowało działania na tle nowej treści art. 209 k.k. Wymaga to dalszego monitorowania zagadnienia.
Egzekucja alimentów
Poziom egzekucji alimentów jest wciąż niesatysfakcjnujący. Istotna jest zatem informacja, że w dniu 4 kwietnia 2017 roku rząd przyjął dokument pt. „Przegląd wsparcia rodzin”. Zawiera on rekomendację opracowania tzw. pakietu alimentacyjnego, celem usprawnienia egzekucji alimentów13. Na poprawę sytuacji może także wpłynąć stworzenie centralnego rejestru uporczywych dłużników alimentacyjnych (RUDA)14.
Rzecznik Praw Obywatelskich, mając na względzie potrzebę usprawnienia egzekucji alimentów, występował także do Prezesa ZUS15 czy Prezesa Krajowej Rady Komorniczej16 w przedmiocie zmiany zasad współpracy obu tych podmiotów na poziomie informatycznych technologii usprawniających przepływ informacji. Pełne wykorzystanie funkcjonalności systemów informatycznych ZUS może przyczynić się do poprawy egzekucji komorniczej alimentów.
Aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych
Obok dłużników alimentacyjnych, którzy pracują zawodowo, ale nie płacą alimentów, ukrywają często swoje dochody, należy wyróżnić także takich, którzy mają trudność w znalezieniu zatrudnienia. Państwo pomaga obecnie w znajdowaniu pracy osobom w szczególnie trudnej sytuacji, np. długotrwale bezrobotnym czy powyżej 50. roku życia. Aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych poprzez wprowadzenie ich do katalogu podmiotów, którym przysługuje pierwszeństwo w dostępie do programów specjalnych17, jest zatem kolejnym możliwym działaniem poprawiającym sytuację dzieci niealimentowanych. Niezbędne zmiany legislacyjne powinny zostać wprowadzone w art. 49 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy18. W przypadku, gdy określone w ustawie działania, związane ze zmobilizowaniem do podjęcia zatrudnienia dłużników alimentacyjnych są nieskuteczne, niezbędne jest zobowiązanie dłużnika do odpracowania długu alimentacyjnego w drodze prac społecznie użytecznych.
Tabele alimentacyjne
Tabele alimentacyjne funkcjonujące w Niemczech (tzw. Düsseldorfer Tabelle) zawierają zestawienie wysokości dochodów osiąganych netto przez dłużnika alimentacyjnego z proponowaną wysokością alimentów dla dziecka, zmieniającą się w zależności od jego wieku. Im wyższe dochody oraz wiek dziecka, tym wyższa proponowana wysokość alimentów. Tabele stanowią wytyczne i propozycję, z której sądy mogą korzystać, ale mogą je także modyfikować w zależności od okoliczności sprawy.
W Polsce do tej pory takie rozwiązanie podobne do niemieckich tabel nie funkcjonowało, a wysokość alimentów była najczęściej przedmiotem sporu w sądzie. Ministerstwo Sprawiedliwości prowadzi jednak aktualnie prace analityczne19 nad obowiązującymi w krajach europejskich rozwiązaniami prawnymi dotyczącymi stosowania obiektywnych kryteriów do ustalania wysokości świadczenia alimentacyjnego. Prowadzi także prace nad sporządzeniem tabel o walorze informacyjnym dla sądów (ze względu na potrzebę elastyczności i ochronę niezawisłości sędziowskiej w tym zakresie) i stron. Zapowiedziano uniwersalny charakter tabel oraz określenie kwoty maksymalnej, powyżej której domaganie się zwiększenia rozmiaru obowiązku alimentacyjnego będzie możliwe tylko na drodze postępowania sądowego.
Podsumowanie
Alimenty są środkami przeznaczonymi do podnoszenia poziomu życiowego dzieci i należy je płacić. Jest to obowiązek rodzica, a niealimentacja stanowi formę przemocy ekonomicznej. Zrozumienie tego faktu jest ważne w procesie zmiany postaw społecznych. Pod koniec 2017 roku RPO i RPD zaapelowali do Prezesa Rady Ministrów20 o przeprowadzenie kampanii społecznej w tym zakresie, zważywszy na wagę i skalę tego problemu. Działania edukacyjne są zasadnicze dla zmiany postaw społecznych w tym obszarze.
Niezbędna jest współpraca międzyinstytucjonalna (np. komornicy, ZUS) oraz międzyresortowa, zmierzająca do wypracowania kolejnych rozwiązań dotyczących zjawiska niealimentacji, w tym również do poprawy skuteczności egzekucji alimentów. Tylko kompleksowe zmiany mogą bowiem doprowadzić do przełamania tendencji wzrostowej w przypadku poziomu zadłużenia alimentacyjnego i liczby dzieci nieotrzymujących alimentów. Pierwsze kroki w tym zakresie zostały uczynione, nie można jednak na nich poprzestać.
Na zakończenie warto nadmienić, że jak wynika z przeprowadzonych w 2017 roku badań opinii społecznej, Polacy są zdecydowanie za obligatoryjnym wpisywaniem dłużników alimentacyjnych do rejestrów Biur Informacji Gospodarczej oraz zakazem świadczenia im wybranych usług, jak również za automatycznym i natychmiastowym informowaniem komorników sądowych o majątku dłużników przez ZUS i Urzędy Skarbowe. Ponadto, popierają wprowadzenie uciążliwych kar dla dłużników i pracodawców oraz częste stosowanie Systemu Dozoru Elektronicznego, jak również prowadzenie działań prewencyjnych – budujących relację rodziców z dziećmi oraz aktywizujących dłużników na rynku pracy21.
________________
1. Szczegółowe informacje o działaniach podejmowanych przez Zespół do spraw Alimentów można znaleźć pod linkiem: https://www.rpo.gov.pl/pl/sprawa/alimenty
2. Postawy Polaków wobec niepłacenia alimentów, Raport z sondażu CATIBUS dla Krajowego Rejestru Długów BIG S.A. oraz Krajowej Rady Komorniczej. Badanie pod honorowym patronatem Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, maj 2017, s. 2.
3. Według szacunków należności z Funduszu Alimentacyjnego otrzymuje 300 tys. dzieci, a ok. 1 mln. nie otrzymuje alimentów od rodzica.
4. Tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 489. Ustawa weszła w życie 1 października 2008 r. kiedy minimalne wynagrodzenie za pracę wynosiło 1126 zł brutto.
5. RPO i RPD wystąpili o to do Prezesa Rady Ministrów pismem z 21 grudnia 2017 r., III.7064.175.2015, uprzednio postulując również podniesienie progu dochodowego lub wprowadzenie systemu „złotówka za złotówkę”, stosowanego przy świadczeniach rodzinnych.
6. Pismo RPO i RPD z 23 maja 2016 r. do Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, III.7064.121.2016, s. 1.
7. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Informacja o realizacji ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w 2015 r., s. 23, https://www.mpips.gov.pl/wsparcie-dla-rodzin-z-dziecmi/fundusz-alimentacyjny/informacje-statystyczne/realizacja-ustawy-o-pomocy-osobom-uprawnionym-do-alimentow/ (dostęp: 21.01.2018 r.). Ministerstwo nie opublikowało informacji z realizacji ustawy za rok 2016.
8. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę tego zagadnienia w województwie podkarpackim w 2014 r. Obecnie RPO i RPD postulują o aktualną kontrolę przyczyn niskiego poziomu odzyskiwania przez gminy świadczeń alimentacyjnych wypłaconych z Funduszu Alimentacyjnego – pismo RPO i RPD z 10 stycznia 2018 r., III.7064.68.2016.
9. Pisma RPO i RPD z 28 grudnia 2017 r. do Wojewodów, a uprzednio do Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wiejskich RP, Prezesa Związku Miast Polskich oraz Prezesa Zarządu Unii Miasteczek Polskich z 16 marca i 19 czerwca 2017 r. – zawarto w nich pytanie o przyczyny nierespektowania przez gminy obowiązków ustawowych, V.7100.6.2017.
10. Art. 209 § 1a przewiduje typ kwalifikowany przestępstwa „Jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 naraża osobę uprawnioną na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2”. W tym przypadku zastosowanie Systemu Dozoru Elektronicznego nie jest możliwe, jeżeli kara pozbawienia wolności przekracza rok.
11. Pismo RPO z 23 czerwca 2017 r., II.502.1.2017.
12. Pismo RPO z 1 sierpnia 2017 r., II.502.1.2017.
13. Pismo z 9 listopada 2017 r., DSR-IV.071.17.2017.
14.Pismo RPO i RPD z 1 lutego 2017 r., IV.7022.35.2016.
15. Pismo RPO z 24 lipca 2017 r., IV.512.158.2016.
16. Pismo RPO z 31 października 2017 r., IV.512.158.2016.
17. RPO i RPD zajmowali się kilkukrotnie tym zagadnieniem, m.in. pisma z 26 stycznia i 9 marca 2017 r., III.7064.121.2016.
18. Dz.U. z 2015 r. poz. 149, ze zm.
19. Odpowiedź MS z 25 sierpnia 2017 r. na wystąpienie RPO z 11 lipca 2016 r., IV.7022.20.2016.
20. Pismo RPO i RPD do Prezesa Rady Ministrów z 4 września 2017 r., XI.7064.1.2016.
21. Raport z sondażu CATIBUS dla Krajowego Rejestru Długów BIG S.A. oraz Krajowej Rady Komorniczej, ogłoszonego 30 maja 2017 r., przeprowadzonego pod honorowym patronatem Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, s. 17, dostępny na stronie: www.rpo.gov.pl.
Ewa Dawidziuk – doktor nauk prawnych, koordynatorka Zespołu do spraw Alimentów z ramienia RPO, od 2015 roku dyrektorka Zespołu do spraw Wykonywania Kar w Biurze RPO, współpracuje z Uniwersytetem SWPS prowadząc zajęcia dydaktyczne.
Artykuł pochodzi z czasopisma „Niebieska Linia" nr 1/114/2018
Inne z kategorii
Zbiór porażek i feminizm – wywiad dra Wrony z prof. Moniką Płatek (6/131/2020)
30.11.2025
„Wolę porażki w ramach aktywnego życia, niż gnuśność niedziałania” przyznaje prof. Monika...
czytaj dalej
Pozytywna neuroplastyczność w praktyce (4/111/2017)
10.06.2025
Anna Andrzejewska, Joanna Marczyszyn-Berendt
W artykule został...
czytaj dalej
